sursa: ccr.ro
Din practică

Bullet point list cu privire la Decizia CCR nr.128/2019

0

I.Rezumat

Potrivit fișei legislative disponibile pe pagina Camerei Deputaților, la data de 11 februarie 2019 Senatul a adoptat, în calitate de primă Cameră sesizată, Legea pentru aprobarea plafoanelor unor indicatori specificați în cadrul fiscal-bugetar pe anul 2019.

În aceeași dată, respectiv 11 februarie 2019, proiectul, în forma adoptată de Senat, a fost prezentat în Biroul permanent al Camerei Deputaților, a fost aprobată procedura de urgență solicitată, s-a înregistrat la Camera Deputaților pentru dezbateri și a fost trimis pentru raport la Comisia pentru buget, finanțe și bănci, cu termen de depunere a amendamentelor 12 februarie 2019 și termen de depunere a raportului 13 februarie 2019. În data de 12 februarie 2019 a fost primit avizul Comisiei juridice, de disciplină și imunități, iar în data de 13 februarie 2019 s-a primit raportul Comisiei pentru buget, finanțe și bănci.

În aceeași zi, 13 februarie 2019, au avut loc dezbaterea în plenul Camerei Deputaților și adoptarea Legii pentru aprobarea plafoanelor unor indicatori specificați în cadrul fiscal-bugetar pe anul 2019, rezultatul votului fiind 170 de voturi pentru,82 de voturi contrași 9 abțineri.

Tot în data de 13 februarie 2019, legea astfel adoptată a fost depusă la secretarul general al Camerei Deputaților, pentru exercitarea dreptului de sesizare asupra constituționalității legii.27.

În continuare însă legea nu a fost trimisă la promulgare, ci, la data de 15 februarie 2019, a fost prezentată în Biroul permanent al Camerei Deputaților și în Comitetul liderilor grupurilor parlamentare, cu reluarea dezbaterilor în privința sa și trimiterea pentru raport suplimentar la Comisia pentru buget, finanțe și bănci. În aceeași dată s-a primit raportul suplimentar, iar Legea pentru aprobarea plafoanelor unor indicatori specificați în cadrul fiscal-bugetar pe anul 2019, cu același titlu, dar cu un conținut modificat, s-a dezbătut în Camera Deputaților și a fost adoptată, cu 182 voturi pentru. Nu au existat voturi contra, nici abțineri, iar un număr de patru deputați nu au votat.

Legea astfel adoptată a fost atacata de catre Președintele României, prin sesizarea CCR cu o obiecție de neconstituționalitate, criticile fiind circumstanțiate neconstituționalității extrinseci, prin prisma procedurii de legiferare.

II.Obiectul sesizării

Obiecția de neconstituționalitate a Legii pentru aprobarea plafoanelor unor indicatori specificați în cadrul fiscal-bugetar pe anul 2019.

III. Autorul sesizării

Președintele României, în temeiul art.146 lit.a), teza întâi din Constituție și al art.11 alin.(1) lit.A.a) și art.15 din Legea nr.47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, a fost înregistrată la Curtea Constituțională cu nr.1.285 din 22 februarie 2019.

IV.Motivarea sesizării

a. Aspecte procedurale introductive

Potrivit art.75 alin.(3) din Constituție, după adoptare sau respingere de către prima Cameră sesizată, proiectul sau propunerea legislativă se trimite celeilalte Camere, care va decide definitiv.

Potrivit dispozițiilor art.15 alin.(2) din Legea nr.47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, „în vederea exercitării dreptului de sesizare a Curții Constituționale, cu 5 zile înainte de a fi trimisă spre promulgare, legea se comunică Guvernului, Înaltei Curți de Casație și Justiție, precum și Avocatului Poporului și se depune la secretarul general al Camerei Deputaților și la cel al Senatului. În cazul în care legea a fost adoptată cu procedură de urgență, termenul este de două zile”.

În continuare, potrivit alin.(3) și (4) ale aceluiași articol, „data la care legea a fost depusă la secretarii generali ai Camerelor se aduce la cunoștință în plenul fiecărei Camere în termen de 24 de ore de la depunere. Depunerea și comunicarea se fac numai în zilele în care Camerele Parlamentului lucrează în plen”. Aceste dispoziții sunt reluate și de regulamentele parlamentare.

Sub aspect constituțional, din analiza prevederilor art.15 alin.(2) din Legea nr.47/1992, raportate la cele ale art.75 alin. (3) din Constituție, și ținând seama și de jurisprudența Curții Constituționale, rezultă că, drept urmare a votului final exprimat în plenul Camerei decizionale, procedura legislativă parlamentară a dezbaterii și adoptării legii în Parlament —ca parte a procesului de legiferare —se încheie. Aceasta se poate redeschide numai în condițiile și din inițiativa subiectelor de drept expres prevăzute în art.77 alin.(2), respectiv în art.147 alin.(2) din Constituție. Nici Constituția, nici legile și nici regulamentele parlamentare nu prevăd posibilitatea ca această procedură să se redeschidă, prin reluarea întregii dezbateri asupra legii deja votate în ansamblu cu ocazia votului final.

Închiderea procedurii de dezbatere și adoptarea unei legi în Parlament nu închide însă procesul legislativ/procedura de legiferare cu privire la o anumită lege; ca urmare a votului final asupra unei legi, exprimat în Camera decizională, se deschid alte proceduri constituționale, derulate din inițiativa ori în cadrul altor autorități publice: sesizarea Curții Constituționale, transmiterea legii către Președintele României, în vederea promulgării, publicarea legii în Monitorul Oficial al României.

Potrivit art.77 alin.(1) din Constituție, legea se trimite, spre promulgare Președintelui României, iar promulgarea legii se face în termen de cel mult 20 de zile de la primire. Din coroborarea dispozițiilor art.77 alin.(1) cu cele ale art.146 lit.a) din Constituție, raportate la prevederile art.15 din Legea nr.47/1992, rezultă că Parlamentul, prin structurile sale administrative, este autoritatea îndrituită să trimită Președintelui României legea spre promulgare. În intervalul de timp în care legea este depusă la secretarii generali în vederea exercitării dreptului de sesizare a Curții Constituționale, legea nu mai este în procedură parlamentară, Camerele ori vreunul dintre organele sale de conducere nemaiavând nicio competență în ceea ce privește posibilitatea repunerii legii pe ordinea de zi.

Transmiterea unei legi către Președintele României în vederea promulgării, după împlinirea termenului de 5 sau, după caz, de 2 zile, nu este opțională ori la aprecierea vreunei autorități, ci reprezintă o cerință constituțională.

b. Aspecte de neconstituționalitate ce privesc legea contestată

Referitor la legea criticată se arată că a fost adoptată de Senat, în calitate de primă Cameră competentă, în ședința din data de 11 februarie 2019, iar, potrivit art.75 din Constituție, proiectul de lege menționat a fost transmis Camerei Deputaților spre dezbatere și adoptare, în calitate de Cameră decizională.

În cadrul procedurii parlamentare derulate la nivelul Camerei Deputaților, proiectul de lege pentru aprobarea plafoanelor unor indicatori specificați în cadrul fiscal-bugetar pe anul 2019 a fost înscris pe ordinea de zi a ședinței plenului din data de 13 februarie 2019. Camera Deputaților a adoptat legea, în aceeași zi, în calitate de Cameră decizională, potrivit art.75 alin. (3) din Constituție.

Ca urmare a votului exprimat —potrivit datelor publice înscrise pe site-ul Camerei Deputaților —în aceeași zi (13 februarie 2019), în forma adoptată de Camera Deputaților, în calitate de Cameră decizională, Legea pentru aprobarea plafoanelor unor indicatori specificați în cadrul fiscal-bugetar pe anul 2019 a fost depusă, în conformitate cu dispozițiile art.15 alin.(2) din Legea nr.47/1992, la secretarul general al Camerei Deputaților, în vederea exercitării dreptului de sesizare a Curții Constituționale.

În data de 15 februarie 2019, Biroul permanent al Camerei Deputaților a hotărât să retrimită proiectul de lege pentru aprobarea plafoanelor unor indicatori specificați în cadrul fiscal-bugetar pe anul 2019 Comisiei pentru buget, finanțe și bănci.

În aceeași zi, Comisia pentru buget, finanțe și bănci s-a întrunit, adoptând un raport suplimentar favorabil, cu 10 amendamente admise. În cursul zilei de 15 februarie 2019, Camera Deputaților s-a întrunit în ședință și a votat aceeași Lege pentru aprobarea plafoanelor unor indicatori specificați în cadrul fiscal-bugetar pe anul 2019, de această dată cu modificările propuse prin raportul suplimentar al comisiei sesizate în fond.

Procedându-se în acest mod, Legea a fost adoptată cu încălcarea dispozițiilor art.1 alin.(5), ale art. 75 alin.(3) din Constituție, ale art.77 alin.(1), ale art.146 lit.a), precum și ale art.147 alin.(4) din Constituție, întrucât, la data la care au fost reluate dezbaterea și adoptarea în plenul Camerei Deputaților, această Cameră nu mai era constituțional învestită și, prin urmare, organele sale de conducere (respectiv Biroul permanent) ori cele de lucru (Comisia pentru buget, finanțe și bănci) nu mai erau competente să îndeplinească acte în legătură cu această inițiativă legislative.

Ori, ca urmare a votului exprimat în ședința din datade 13 februarie 2019, Camera Deputaților a decis definitiv, proiectul de lege pentru aprobarea plafoanelor unor indicatori specificați în cadrul fiscal-bugetar pe anul 2019 fiind adoptat, în conformitate cu dispozițiile art.75 alin. (3) din Constituție. Odată cu acest vot, în virtutea acelorași dispoziții constituționale, proiectul de lege devine, prin efectul constituțional al competenței decizionale de care dispune Camera decizională, nu numai un act adoptat de aceasta, ci și un act adoptat de Parlament, iar proiectul de lege sau propunerea legislativă adoptată de Camera decizională devine lege, în acest caz, în sensul de act adoptat de ambele Camere. Această diferență nu este numai de ordin terminologic, ci reflectă și stadiul procedural în care legea se află și presupune că actul adoptat de către Camera decizională, ca act al Parlamentului, poate fi depus la secretarii generali ai ambelor Camere în vederea exercitării dreptului de sesizare a Curții Constituționale și, ulterior, transmis Președintelui României pentru promulgare.

Orice rațiune, indiferent de motivația sa, nu poate justifica o reluare a procedurii parlamentare în Camera decizională, câtă vreme Camera respectivă nu mai este legal învestită. Reînvestirea Camerei/Parlamentului cu dezbaterea unei legi se face strict de către subiectele și în condițiile și modalitățile stabilite prin Constituție.

Astfel fiind, se susține că adoptarea legii deduse controlului de constituționalitate în ședința din data de 15 februarie 2019 încalcă normele și principiile constituționale referitoare la procedura adoptării legilor. Se mai susține că aceste vicii de neconstituționalitate transpar cu atât mai mult cu cât legea dedusă controlului de constituționalitate, adoptată în data de 13 februarie 2019, a fost depusă în aceeași zi la secretarii generali ai Camerelor, termenul de 2 zile prevăzut de art.15 din Legea nr.47/1992 începând să curgă din respectiva zi și împlinindu-se în data de 14 februarie, la finalul acestei zile (așa cum a reținut Curtea Constituțională, în jurisprudența sa, termenele se calculează pe zile calendaristice și vor fi luate în considerare atât prima cât și ultima zi).

Așadar, termenul de 2 zile pentru sesizarea Curții Constituționale a început să curgă în ziua de 13 februarie 2019 și s-a împlinit în ziua de 14 februarie, orice altă interpretare contravenind jurisprudenței Curții Constituționale. Ulterior zilei de 14 februarie, data la care s-a împlinit termenul de protecție de 2 zile, conform art.77 alin.(1) din Constituție, legea ar fi trebuit să fie trimisă spre promulgare Președintelui României.

V.Decizia

Admite obiecția de neconstituționalitate formulată de Președintele României și constată că Legea pentru aprobarea plafoanelor unor indicatori specificați în cadrul fiscal-bugetar pe anul 2019 este neconstituțională în ansamblul său.

VI.Motivarea Deciziei

a. Competența Curții de a se pronunța asupra obiecției

În privința normelor care guvernează activitatea parlamentară, invocate deopotrivă în cadrul controlului a priori, al legilor înainte de promulgare, cât și a posteriori, respectiv al legilor după intrarea în vigoare, precum și al regulamentelor și al altor hotărâri ale Parlamentului, Curtea Constituțională a distins între norme de rang constituțional și, respectiv, regulamentar, infraconstituțional (a se vedea, de exemplu, Decizia nr.393 din 6 iunie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.579 din 9 iulie 2018, paragraful 48).

În ceea ce privește conținutul normelor constituționale, Curtea a distins între exigențele de ordin procedural și cele de ordin substanțial (a se vedea, de exemplu, Decizia nr.393 din 6 iunie 2018, precitată, paragraful 32), ambele fiind susceptibile de a constitui obiect al controlului pe care Curtea Constituțională îl realizează în exercitarea atribuțiilor sale constituționale și legale.

Aplicând aceste distincții în ipoteza în cauză, respectiv a controlului de constituționalitate al legilor înainte de promulgare, cu raportare la exigențele de ordin procedural care guvernează activitatea de legiferare, Curtea reține că poate analiza și sancționa încălcarea normelor de referință de rang constituțional, iar nu și a celor de rang regulamentar, în măsura în care acestea din urmă nu au relevanță constituțională, nefiind consacrate expres sau implicit într-o normă constituțională (a se vedea, în acest sens, Decizia nr.730 din 22 noiembrie 2017).

Așadar, Curtea a statuat în mod constant că nu este competentă a se pronunța și asupra modului de aplicare a regulamentelor (a se vedea, în acest sens, Decizia nr.44 din 8 iulie 1993, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.190 din 10 august 1993, Decizia nr.68 din 23 noiembrie 1993, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.12 din 19 ianuarie 1994, Decizia nr.22 din 27 februarie 1995, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.64 din 7 aprilie 1995, Decizia nr.98 din 15 februarie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.210 din 11 martie 2005, Decizia nr.710 din 6 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.358 din 28 mai 2009, sau Decizia nr.260 din 8 aprilie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.318 din 11 mai 2015, paragraful 18).

Examinând, în continuare, cadrul constituțional de referință în materia activității de legiferare, Curtea constată că Legea fundamentală cuprinde norme exprese care jalonează toate etapele procedurale ale acesteia.

În ansamblul normelor constituționale, dispozițiile care cuprind reguli cu caracter procedural incidente în materia legiferării se corelează și sunt subsumate principiului legalității, consacrat de art.1 alin.(5) din Constituție, la rândul său acest principiu stând la temelia statului de drept, consacrat expres prin dispozițiile art.1 alin.(3) din Constituție.

Altfel spus, reglementarea unor reguli clare în privința procedurii legislative, inclusiv la nivelul Legii fundamentale, și respectarea regulilor astfel stabilite, constituie o garanție împotriva abuzului de putere al majorității parlamentare, așadar, o garanție a democrației.

În măsura în care normele privind procedura legislativă au consacrare constituțională, Curtea Constituțională este competentă să se pronunțe asupra modului în care legile adoptate de Parlament le respectă și să sancționeze în mod corespunzător încălcarea lor.

b. Norme de rang constituțional incidente în procedura de legiferare și interpretarea lor, cu referire la situația relevată în sesizare

Având în vedere situația descrisă în sesizare, Curtea va examina, în principal, modul de interpretare și aplicare a sintagmei „decide definitiv”, cuprinsăîn art.75 alin.(3) din Constituție, în corelație cu celelalte texte constituționale invocate, pentru a determina dacă textul constituțional menționat permite Camerei decizionale să decidă prin vot asupra unui proiect de lege, iar apoi, din diverse motive,înainte ca legea să fie trimisă la promulgare, să revină asupra conținutului acesteia, să reia dezbaterea și votarea sa.

Referindu-se la înțelesul acestei sintagme, în contextul examinării principiului bicameralismului, Curtea a statuat, prin Decizia nr.624 din 26 octombrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.937 din 22 noiembrie 2016, paragraful 34, că art.75 alin.(3) din Constituție, folosind sintagma „decide definitiv” cu privire la Camera decizională, nu exclude, ci, dimpotrivă, presupune ca proiectul sau propunerea legislativă adoptată de prima Cameră sesizată să fie dezbătută în Camera decizională, unde i se pot aduce modificări și completări.

Cu raportare la cauza dedusă judecății, întrebarea este până la ce moment pot fi aduse astfel de modificări și completări, respectiv până la data la care legea este votată în plenul Camerei sau și după acest moment, în măsura în care legea nu a fost trimisă la promulgare.

Procedând, mai întâi, la interpretarea literală a sintagmei menționate, Curtea constată că „a decide” înseamnă, potrivit Dicționarului explicativ al limbii române (DEX), „a hotărî, a soluționa în mod definitiv”. Dată fiind această semnificație, pare că legiuitorul constituant ar fi putut utiliza numai verbul „adecide” pentru a descrie rolul Camerei decizionale în procesul de legiferare. Cu toate acestea, într-o exprimare aparent tautologică, a adăugat și termenul „definitiv”, având semnificația, potrivit DEX, „care nu mai e supus modificărilor, stabilit pentru totdeauna, irevocabil, absolut, categoric”. Utilizarea ambelor noțiuni în cuprinsul aceleiași sintagme este de natură să întărească sensul acesteia, potrivit căruia, odată ce Camera decizională a decis în procedura de adoptare a unei legi, nu mai poate reveni asupra hotărârii luate în privința acelei legi.

Având în vedere interpretarea literală a textului constituțional de referință, rezultă că este exclusă, din punct de vedere constituțional, o reluare a dezbaterilor și a votului asupra unei legi asupra căreia Camera decizională a decis definitiv. Ca rezultat al acestui vot, proiectul sau propunerea legislativă devine lege, aceasta este semnată de președinții celor două Camere ale Parlamentului și trebuie să urmeze parcursul procedural constituțional, în sensul trimiterii la promulgare, în condițiile art.77 alin.(1) din Constituție.

Procedura de legiferare apare nu ca un scop în sine, ci ca o premisă pentru asigurarea unei legislații de calitate, în sensul arătat deopotrivă de Curtea Europeană a Drepturilor Omului și Curtea Constituțională într-o amplă jurisprudență. Totodată, respectarea acestei proceduri este o garanție a securității juridice. Acceptarea ideii potrivit căreia după decizia finală a Camerei decizionale legea adoptată ar putea fi oricând modificată de aceeași Cameră și chiar dacă deja a fost depusă la secretarul general pentru exercitarea dreptului de sesizare a Curții Constituționale ar crea o insecuritate perpetuă pentru toți subiecții implicați în procedura legislativă. În plus, chiar votul final asupra legii ar fi permanent sub semnul întrebării, iar termenul „definitiv” prevăzut de dispozițiile art.75 alin.(3) din Constituție ar fi lipsit de conținut. Or, Curtea Constituțională a statuat sub acest aspect că niciun instrument juridic prevăzut de Constituție nu poate fi lipsit de eficiență, golirea lui de conținut determinând caracterul lui iluzoriu și, implicit, încălcarea principiului constituțional al statului de drept (a se vedea, în acest sens, Decizia nr.1 din 4 ianuarie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.135 din 23 februarie 2011).

În concluzie, prin reluarea dezbaterilor și a votului în Camera decizională, în data de 15 februarie 2019, asupra Legii pentru aprobarea plafoanelor unor indicatori specificați în cadrul fiscal-bugetar pe anul 2019, în condițiile în care Camera decizională decisese definitiv prin vot asupra acesteia în data de 13 februarie 2019, au fost încălcate dispozițiile art.75 alin.(3) și ale art.77 alin.(1) din Constituție, cu consecința neconstituționalității legii adoptate, în ansamblul său.

Ce este o remaniere guvernamentala? – condiții legale și implicații

Articolul precedent

Bullet point list cu privire la Decizia CCR nr.127/2019

Articolul următor

Articole asemănătoare

Comentarii

Scrie un comentariu

Adresa ta de email nu va fi publicată. Câmpurile obligatorii sunt marcate cu *

Mai multe din Din practică